搞预算绩效评价如何找到好的第三方?关键是处理好这几个问题


随着绩效评价范围逐渐扩大,涉及预算“三本账”的地区越来越多,无疑对社会第三方机构的需求和要求也越来越高。为积极配合财政部预算绩效管理工作,本着为各级财政部门服务、搭建交流平台的原则,本报日前举办了“管理与培育符合绩效评价规律的第三方市场暨《中国财经报》‘绩效新时代’创刊”座谈会。来自财政部、水利部、部分省市财政厅局的有关官员,以及北上广等地10家第三方机构的代表参加了会议。政府管理部门、社会第三方机构以及项目部门的代表们围绕政府机构作为“买方”的需求及希望,社会第三方机构作为“卖方”怎样更好地服务、配合预算绩效评审工作展开讨论,为努力全面推进绩效管理建言献策。

  

关键词一:准入门槛

  

尽管第三方机构介入程度不同,但财政部门尤其是预算绩效管理工作起步早、进度快地区的财政部门,都严格按照规范的方式吸收第三方机构“入库”。

  

北京市财政局绩效处处长姚春红介绍,随着预算绩效管理工作范围的不断扩大,北京市绩效评价工作已经涉及到“三本预算”的内容。这无疑对第三方机构的需求、要求都大大提高了。北京市对于第三方机构的遴选方式和过程坚持规范原则,严格按照优胜劣汰进行排序。

  

浙江省财政厅绩效处处长赵利明介绍说,第三方机构是评审工作的主体。浙江省通过省政府采购办、省财政厅两次招投标产生第三方,再经过抽签分配项目,保证规范运行。

  

“水利部绩效评价第三方机构都是通过公开招标或竞争性磋商最终确定的。”水利部预算执行中心项目处处长王建宇说。

  

北京国际工程咨询有限公司副总经理单德芳认为,培育第三方市场要从两方面着手,买方应该明确怎么培育,定标准、定规则、定要求;卖方应该明确怎么提高自身能力,提供高质量高水平服务,满足买方要求。

  

“制定准入门槛是规范市场的必要条件;顶层设计标准制定也非常必要,既不能管死,又不能不管。流程过于复杂不利于实际工作,应把控好前期方向评审和事后评价两个关键节点,把控好第三方机构的评价报告质量。”单德芳说。

  

上海元方智库公共管理有限公司顾问、复旦大学教授牛军钰希望政府在规范第三方市场管理时,出台更多正向激励管理办法,以建立质量能力成熟度建设体系等有效的方式拉动第三方市场持续提升。

  

她同时建议,进一步规范招投标条件,鼓励有资质的机构入库。“我们碰到更大的现实问题是入库难,不少地方每2到3年招标一次,且招标的条件更多是针对会计师事务所的。我们高校参与政府绩效评价多年,对政策及政府部门绩效管理有着深刻的理解,但现在面临的最大问题是很难介入,无法贡献我们的力量。”牛军钰说。

  

“只有建立合理的准入门槛才有利于第三方市场的良性发展。”北京源隆会计师事务所副总经理赵旭文认为,目前绩效评价工作未对从业的第三方机构设置明确的准入门槛,缺少对从业第三方机构的工作指引,市场秩序有待进一步完善。建议相关管理部门进行顶层设计,建立相关管理制度及考核标准,规范第三方评价市场。

  

关键词二:人才结构

  

预算绩效是一项复杂而系统性强的工程,涉及财政资金投入的每一个领域。因此,除了财务知识外,还必须具备不同的专业知识,才能做好项目评审。

  

广东省财政厅绩效处处长刘晓聪介绍说,广东是较早引入第三方机构开展绩效评价工作的省份,省财政厅不仅组织第三方机构认真学习相关文件,制定科学有效的工作流程和方法、严格的报告审核办法和标准,今年两会期间,广东还将财政绩效评价工作报告写入省人大一次会议参阅资料中,引起多方关注。但是,第三方机构存在的问题也必须正视,比如评价报告的质量有待提高,机构专业化水准与社会认可度存在距离,业务标准、人才保障、监督、考核激励等方面有待加强。

  

“当前财政改革涉及面广、难度大,相应地,预算绩效管理的复杂性逐步显现,第三方机构遇到的难题也会越来越多。第三方机构从业人员需要认真学习领会政策,了解改革动态,才能更好地做好预算绩效评价工作。”姚春红认为,目前第三方机构相对单一的人才队伍,往往显得研究能力不足,不能满足财政改革的迫切需要。希望第三方机构优化人才结构,吸纳具备更多专业背景的人才。

  

山东省财政厅绩效处处长张传利说,目前承担预算绩效评价工作的第三方机构,大部分是会计师事务所,由于专业所限,他们对财政政策的理解往往不足。

  

赵利明补充道:“除了会计师事务所,目前高校或其他第三方机构参与绩效评价的不多。虽然高校专家学者理论水平相对高,但处理项目与政策实际问题的经验与能力又略显不足。同时,各家机构评审质量参差不齐的问题也比较突出。”

  

王建宇认为,与绩效管理第三方服务需求相比,我国的绩效管理第三方市场发展相对滞后,存在机构类型相对单一、专业能力不足、服务质量参差不齐、独立性不高等问题。

  

全国政协委员、广东新阶联会长、国众联集团董事长黄西勤对第三方机构的人才队伍建设感触颇深。她说:“作为最早参与预算绩效管理工作的评估机构之一,国众联集团参与过多个省市、多个项目的绩效评价工作。要做好相绩效评价工作,不仅要具备混合型、专业化、高标准、高素质的工作团队,同时还需要成熟、完整、高效的工作体系与方法。在专家团队建设方面,我们的经验是,某些专项与院校联手研究,理论与实操优势互补。能够善用专家,就能够在业界提升影响力。”

  

黄西勤认为,第三方机构不仅是对资金使用结果进行评价,而是需要对整个项目的全生命周期以及相关政策执行的结果进行分析评估,只有做到这一点,评价才是全面的。因此,第三方机构在各地有没有分支团队,能不能提供持续性服务,是不可忽视的问题。目前预算绩效管理已经从探索试点阶段向全面实施阶段转变,财政部和资产评估协会对第三方机构的监督和检查也越来越严格。政府的工作要求倒逼第三方机构加强学习。

  

“第三方机构的能力建设应该走专业化方向。”北京华盛中天咨询有限公司副总经理杨鹏坦言,“尽管我们已经做了不少项目,且得到管理部门认可,但由于机构人员知识结构所限,一些专业性很强的项目,比如交通项目操作起来仍会感到力不从心。所以,各具所长的第三方机构之间如果能够形成优势互补、联合推进的态势会更好。”

  

牛军钰则希望加强第三方培训机制建立,尤其是绩效管理相关学科建设,建议国家在有关高校建立相应的一级学科。

  

关键词三:市场秩序

  

一个良性的、健康的市场环境,是有效推动事业展开的重要的前提之一。营造一个良性的、健康的市场环境,需要顶层设计部门和第三方机构的共同努力。

  

姚春红认为,第三方机构是全面推进绩效管理的重要力量,因此,第三方市场秩序有待尽快形成,行业管理也有待加强。

  

赵利明也持同样观点。他说:“要尽快建立第三方的行业治理机制,推进第三方机构的多元化,从而补充市场不足。同时,要建立第三方评价的质量保障体系、评价指标体系、行业治理和价格机制。”

  

张传利则建议上级管理部门对第三方评价的理论、实务等制度进行研究,在市场准入、招标程序、绩效管理信息化等问题上尽快形成共识,加快顶层设计。

  

“广东省去年已经尝试制定了财政支出绩效评价考核体系,明确了对第三方机构的考核办法,并将机构互评作为权重之一。”刘晓聪认为,下一步,要出台第三方机构实施的业务指南,细化第三方机构工作要求;要积极培育第三方人才市场,逐渐形成一批稳定的、质量较高的机构;要加快建立信息系统。

  

身为北京市海淀区绩效协会成员单位负责人的赵旭文介绍说,本着对绩效管理工作整合资源,规范标准,形成合力的初衷,海淀区5家第三方机构于2016年初发起成立了海淀区绩效协会。协会在行业标准建立、不同领域评价方法等方面进行了一定的研究,意在将预算绩效管理行业向规范化、标准化、规模化推进。

  

中景瑞晟总经理刘刚表示,目前第三方机构的可持续发展面临标准、人才等瓶颈,建议行业主管部门成立全国预算绩效管理行业协会,推进资质认定、职称评定、刊物创建、专业推进、评价标准建立、付费标准设定等系列工作。

  

北京金凯伟业咨询有限公司总经理汪爱武也有着同样的愿望。他说:“第三方机构规模和质量的提升迫在眉睫,培育和规范第三方机构发展环境至关重要。建议成立全国预算绩效管理行业协会,研究并出台第三方机构参与预算绩效管理的法律依据和制度标准,对第三方机构主体的要求、执业操作规程、结果管理及责任承担等作出明确的要求。同时,建立第三方机构信用评价和管理制度,加强行业自律,规范市场秩序。”

  

财政部预算评审中心项目处处长刘文军表示,第三方评价作为绩效评价工作体系的重要组成部分,正在发挥越来越大的作用。评价质量和公信力是第三方机构的生命线,第三方机构要走进行业走进项目,量身定做评价指标,开出对症药方。

  

他认为,培育第三方评价市场,加强机构能力建设,要从五个方面入手:

  

一是机制上让第三方评价机构腰杆子硬起来。目前一些部门自评由部门委托第三方机构承担,双方是甲乙方关系,第三方很难摆脱委托方影响,开展独立客观评价。而部门自夸式评价的充斥也将使评价的公信力大打折扣。为此,可尝试建立相对统一的第三方评价市场,部门报需求,统一由各级绩效管理部门组织招投标。

  

二是从单一的绩效评价向全域知识服务转变。预算绩效管理本身理应更讲绩效,高明的医生善于“治未病”,不能等到问题出现、严重了再去评价。理想的预算绩效管理是构建起绩效自控系统,实现防患于未然。顺应此趋势,第三方机构的眼光要从单一的绩效评价向为预算绩效管理提供全域知识服务转移,在立项决策评估、目标设定与审核、绩效活动记录体系设计与监控、事后评价等环节提供全过程服务。

  

三是研究制定第三方评价质量标准,引导第三方机构重质量。

  

四是提高第三方评价机构的厚度。目前很多第三方机构规模偏小,一线评价组缺乏公司层面的业务平台支撑,同时承担多批量任务力不从心,质量一致性难以保证。因此,要建立优胜劣汰机制,培育一部分优质机构发展壮大,同时机构要加强人才培养和业务平台建设。

  

五是提高第三方评价的精度。高水平的绩效评价报告应同时包含四种分析:深度的行业分析、深度的政策分析、深度的管理分析、投入产出分析。深度的行业分析让评价报告更专业;深度的政策分析让评价有主线而不会被指标碎片化;深度的管理分析可以精准诊疗体制机制管理弊端,让评价更易为被评价方接受;投入产出分析能让评价特点更加鲜明。

 

短评 

合作共赢是绩效管理可持续之道

  

预算绩效工作从无到有,从部分实践到全面推进,风风雨雨一路走来,得益于政府和社会各界的不懈努力,其中,社会第三方机构的贡献同样不可或缺。

  

政府推动预算绩效工作尽管时间不长,但工作进度快、项目体量大,第三方机构当然是这项工作的受益者,而与此同时,政府也是社会机构积极参与的受益者。正是由于社会中介组织的参与,使得财政资金与政策评审更加客观、准确、高效,纳税人的钱是否花得有效得到更加科学、有效的问责。所以,政府管理部门与社会第三方机构的关系,是一种合作共赢的关系。

  

有经济学家说,现代经济与其说是起源于政府与市场的分离,不如说是起源于政府与市场的联手。可以这样认为,如果没有这种联手和互补,就不会有现代经济的产生。

  

预算绩效管理是一项全新的工作,同任何新生事物一样,在具体操作中缺乏规范,甚至出现问题都很正常,只有找准问题、直面矛盾,进一步规范,才能保证即将全面推开的预算绩效管理工作大踏步前进,这也是预算绩效管理工作更是时代赋予各方的责任。

  

怎样使国家财政的钱花得值、花得好、花得有保证,应该是财政管理部门和社会第三方机构共同的目标——让评审有效,让纳税人放心。这一目标统一了,那么,相关制度的顶层设计就可明确,从而充分地调动各方参与的积极性。(之茁)

 


来源:《中国财经报》2018年7月26日一版 记者/齐小乎 任焱 原题《直击问题 正面沟通 期待一致——中国财经报社“管理与培育符合绩效评价规律的第三方市场”座谈会综述》

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